“在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導(dǎo)致土地價(jià)格高企，房地產(chǎn)價(jià)格上漲；另一方面政府財(cái)政過度依賴土地收入，政府行為被土地綁架。”
　　中國改革已近臨界點(diǎn)，城鎮(zhèn)化被視為最可能的改革突破口，而如何在土地改革上尋求破題則是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵所在。
　　近期，由中國金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報(bào)告(下稱“報(bào)告”)，從新型城鎮(zhèn)化的視角下，為我國土地制度的改革，描繪了極其詳盡的頂層設(shè)計(jì)。
　　“新型城鎮(zhèn)化形勢下需要加快土地制度改革，改革目標(biāo)是提高土地利用效率，促進(jìn)房價(jià)合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮(zhèn)化融資問題?！眻?bào)告提出，改革建設(shè)用地供地方式；允許地方政府發(fā)行市政債；征收房產(chǎn)稅；轉(zhuǎn)變糧食自給觀等八項(xiàng)重大建議。
　　這份報(bào)告是“中國金融四十人論壇”內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案》的子課題之一。此前，課題組還公布了《新形勢下對(duì)外開放的戰(zhàn)略布局》。
　　以土地“當(dāng)量”換總量
　　從今后十年來看，中國城鎮(zhèn)化仍然需要增加建設(shè)用地。原因在于，有2億左右農(nóng)村流動(dòng)人口及其家庭成員入城定居，市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平還會(huì)進(jìn)一步提高，這都需要持續(xù)、穩(wěn)定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入作為基本保障。
　　提出土地制度改革具體建議及配套措施時(shí)，報(bào)告給出的第一條建議就是，大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。而擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地，面臨的最大約束是18億畝耕地紅線的問題。
　　一直以來，中國地少人多。作為世界第一人口大國，中國用全球7%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口，成功解決13億人吃飯的問題。堅(jiān)持世界最嚴(yán)耕地制度，嚴(yán)守18億畝耕地糧食安全警戒線，長期被視為中國發(fā)展過程中的不二選擇。
　　“在過去若干年內(nèi)，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策在保護(hù)耕地、確保糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。”報(bào)告稱，嚴(yán)控土地供給、嚴(yán)控市場需求的管理方式造成土地資源的價(jià)格扭曲，既不利于優(yōu)化土地資源配置，而且還導(dǎo)致人地矛盾突出，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給緊張。
　　與此同時(shí)，報(bào)告認(rèn)為，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策只是對(duì)耕地總量的控制，缺乏對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)。目前，我國18.26億畝耕地中，中低產(chǎn)田13億畝。70%的耕地由于農(nóng)田使用過量化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染，影響了我國糧食安全。
　　基于這一分析，報(bào)告提出了土地“當(dāng)量”的概念，破題上述矛盾。
　　所謂土地“當(dāng)量”，類似于標(biāo)準(zhǔn)煤的概念，即把各類具有不同糧食生產(chǎn)能力的耕地基于某一產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)折算為標(biāo)準(zhǔn)值，用以對(duì)不同地域、自然條件和生產(chǎn)能力的土地進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)量、核算、評(píng)估和交易。
　　“以土地‘當(dāng)量’作為土地計(jì)量、核算的標(biāo)準(zhǔn)后，不同地區(qū)的耕地和建設(shè)用地就有了統(tǒng)一的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，這樣就可以在全國范圍內(nèi)建立土地‘當(dāng)量’交易市場，同時(shí)可以改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，從保證實(shí)物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線?！眻?bào)告還提出要轉(zhuǎn)變糧食自給觀。
　　上世紀(jì)90年代中期以來，我國糧食平均自給率達(dá)100.5%。近幾年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分別達(dá)99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。主要是因?yàn)槲覈鸭{入糧食中統(tǒng)計(jì)，近幾年我國大豆進(jìn)口較多，2010年以來每年進(jìn)口量都在5000萬噸以上，2012年進(jìn)口量達(dá)5800多萬噸。
　　“從國際經(jīng)驗(yàn)看，糧食自給率維持在90%以上通常被認(rèn)為是安全的?？蓪⒖鄢蠖惯M(jìn)口后的糧食進(jìn)口量與國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線?！眻?bào)告認(rèn)為，在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易與投資，一方面適度擴(kuò)大糧食進(jìn)口，另一方面鼓勵(lì)國內(nèi)農(nóng)業(yè)投資“走出去”，這將有利于緩解國內(nèi)耕地、水資源緊張壓力。
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　　松綁“土地財(cái)政”
　　與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張相關(guān)聯(lián)，我國新型城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)重要問題是高房價(jià)，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價(jià)，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。
　　在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導(dǎo)致土地價(jià)格高企，房地產(chǎn)價(jià)格上漲；另一方面政府財(cái)政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。與此同時(shí)，大量征地與被征地主體之間的利益平衡也變得越來越困難，由于補(bǔ)償或者安置問題導(dǎo)致的群體性事件逐漸突出。
　　萬得數(shù)據(jù)顯示，2010年到2012年，國有土地使用權(quán)出讓收入為29398億元、33477億元、28886億元，占同年政府財(cái)政收入的比重分別為35%、32%、25%，占同期GDP的比重分別為7%、7%、6%。
　　大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來自于土地出讓收入。審計(jì)署的調(diào)查顯示，2010年底政府性債務(wù)有40%左右是要靠土地收益來償還的。
　　此前，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)說，以賺取土地差價(jià)推動(dòng)的舊型城鎮(zhèn)化造成諸多問題，并稱“過去幾十年來，在這一造城運(yùn)動(dòng)中的土地價(jià)差保守在30萬億元左右”。
　　報(bào)告認(rèn)為應(yīng)改變供地方式，為此還提出了三個(gè)解決方案。“其共同目標(biāo)是減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，發(fā)揮市場資源配置作用。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，逐步優(yōu)化趨同?！?BR>　　具體來看，方案一，改革土地招投標(biāo)拍賣制度為零地價(jià)或低成本價(jià)供地。用地規(guī)劃調(diào)整后，由政府承擔(dān)土地購置、開發(fā)成本，并向土地使用者(開發(fā)商等)按零地價(jià)或接近零地價(jià)的低成本價(jià)格提供建設(shè)用地。項(xiàng)目建成后，銷售價(jià)格不得包含土地價(jià)格或僅能包含低成本土地價(jià)格。
　　“這樣，購房者購房時(shí)支付的房價(jià)不含地價(jià)或僅含低成本地價(jià)，但持有后每年需按房產(chǎn)市場價(jià)格的一定比例繳納房產(chǎn)稅?！眻?bào)告稱，此舉可有效降低土地價(jià)格，從而降低房價(jià)，但在土地供給過程中容易產(chǎn)生尋租行為，也需要進(jìn)一步研究如何實(shí)現(xiàn)土地資源的有效分配。
　　方案二，地方政府的賣地收入歸中央。除征地成本外，地方政府所得的賣地收入上繳中央政府，以避免地方政府過度依賴賣地收入。這一方案對(duì)現(xiàn)行征地制度變動(dòng)較小，但土地價(jià)格不一定能夠下降，而且會(huì)增加中央政府和地方政府之間的協(xié)調(diào)成本。
　　方案三，政府退出征地過程，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場化。除基礎(chǔ)建設(shè)、公共設(shè)施等用地由政府直接參與征地外，政府不再參與土地征收、出讓過程，這也是其他國家和地區(qū)土地制度的一般安排。
　　報(bào)告認(rèn)為，這一方案的優(yōu)勢在于土地市場化改革一步到位，理順土地供應(yīng)和價(jià)格決定機(jī)制。但需對(duì)現(xiàn)行土地管理制度做較大調(diào)整，也依賴于農(nóng)村集體決策機(jī)制的完善。
　　開閘市政債
　　走出“土地財(cái)政”困境后，城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金從何而來？
　　回答這一問題，可先看看城鎮(zhèn)化的資金需求規(guī)模有多大。中國發(fā)展研究基金會(huì)秘書長盧邁[微博]在接受本報(bào)專訪時(shí)估計(jì)，中國未來的城市化會(huì)拉動(dòng)50萬億元規(guī)模的投資需求。
　　算法很簡單，一個(gè)農(nóng)民在城市里要安頓下來，大概最少需要12萬元。目前已經(jīng)有兩億多農(nóng)民在城里面，還有一億多到兩億要轉(zhuǎn)移進(jìn)來，也即客觀存在總額40萬億~50萬億元的投資需求。
　　此前，地方政府獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，主要有兩種方式：土地出讓金和地方政府融資平臺(tái)貸款。2012年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額已高達(dá)9.3萬億，這一貸款被視為銀行風(fēng)險(xiǎn)的主要來源之一。顯然，50萬億的資金需求，再難靠上述兩種方式獲得。
　　“允許地方政府發(fā)行市政債?！眻?bào)告稱，在城市政府無從獲得賣地收入且財(cái)政能力有限的情況下，政府購置和開發(fā)土地的支出可以通過發(fā)行市政債籌集，其償付能力即土地開發(fā)項(xiàng)目未來所帶來的現(xiàn)金流，包括可穩(wěn)定征收的財(cái)產(chǎn)稅、公共設(shè)施及服務(wù)的使用者付費(fèi)、商業(yè)繁榮后帶來的各種稅收增收等。
　　其實(shí)，最近幾年地方政府融資平臺(tái)規(guī)模不斷擴(kuò)大，推出市政債，解套“土地財(cái)政”的呼聲就一直不斷。
　　早在數(shù)年前，中國人民銀行行長周小川曾在公開場合表示過，通過“市政債+財(cái)產(chǎn)稅”的組合，能夠形成約束力有效的資金流在時(shí)間軸上平移，有助于解決中國城鎮(zhèn)化過程中的融資問題，并且“有關(guān)部門正積極研究市政債推出事宜”。
　　德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿也表示，應(yīng)該大力推動(dòng)市政債市場的發(fā)展。一方面，通過發(fā)行市政債，可以緩解再融資和對(duì)銀行還款的壓力；另一方面，市政債市場的發(fā)展有利于清理地方融資平臺(tái)及債務(wù)混亂的情況，使地方成為一個(gè)可以評(píng)估信用質(zhì)量的單一實(shí)體。